编者按：

2015年10月29日，党的十八届五中全会落下帷幕。会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。作为本届政府执政以来第一份全程组织、完整实施的五年规划，也是完成2020年全面建成小康社会目标的最后5年规划，将为中国“十三五”乃至更长时间的发展指明方向、描绘蓝图。

纵观《建议》，生态文明建设作为重要内容首次写入五年规划，并作为“十三五”规划发展的目标之一专列一篇来阐释、布局，代表着生态文明建设提高到新高度，进入新阶段。按照《建议》要求，“十三五”期间，生态文明建设领域将有哪些重大的变化？“十三五”规划应如何推进落实？本报邀请权威专家及部分委员给予解读——

环保部部长陈吉宁：

改革环境治理制度，构建政府、企业、社会共治的环境治理体系

“‘十三五’是中国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的决胜期，也是生态文明建设和环境保护取得实质性进展的重要窗口机遇期。”在近日召开的中国环境与发展国际合作委员会2015年年会上，环保部部长、国合会中方执行副主席陈吉宁在发表特别演讲时指出，“十三五”要以改善环境质量为核心，深化生态环保制度改革，提升环境治理能力。

陈吉宁指出，2014年是中国环境发展历史上具有里程碑意义的一年。随着中共十八届五中全会通过“十三五”规划建议，将“绿色发展”作为五大发展理念之一，对生态文明建设和环境保护作出了重大战略部署，体现了中国政府对生态环境保护和绿色发展的高度重视。

他认为，《建议》提出了许多新思想新措施，从环境与发展的视角看，比较突出的有三个方面：

一是提出了创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念，意味着“绿色发展”成为中国经济社会发展的主流和方向，将对引领经济新常态发挥重要作用。

二是为了补齐生态环境这一中国全面建成小康社会的短板，提出了生态环境质量要总体改善的奋斗目标。这既是加强环境保护的强大动力，也面临着巨大压力和挑战。

三是提出了促进绿色发展、改善生态环境的六大措施，措施内涵丰富，指导性强，对有效促进环境与发展的融合，进一步增强环境保护的整体性、系统性、协调性和有效性具有十分重要的意义。

陈吉宁表示，要完整、准确地理解《建议》提出的目标、任务和要求，需要坚持以提高环境质量为核心，从改革环境治理制度入手，实行最严格的环境保护制度，构建政府、企业、社会共治的环境治理体系，不断提高环境管理系统化、科学化、法治化、市场化和信息化水平。

“重中之重是要改革环境治理制度，提升环境治理能力，把生态环境保护的顶层设计和改革蓝图具体化为路线图和施工图。”为此，陈吉宁指出，要着力抓好五个方面的工作：

第一，加强环境法治建设，坚持依法保护环境。陈吉宁指出，中国的环境保护工作越来越需要宏观政策，而保持宏观政策有效性的基础是法治化，使守法成为常态。要完成法治化的任务，一要健全环境法律体系，二要严格执行法律。通过法律的完善和执行，让环境违法行为受到应有处罚，促进建立规范和公平的市场竞争秩序。

第二，完善环境预防体系，推动空间布局和产业结构优化。“预防是环境保护的首要原则，包括划定生态红线、实施战略环评、完善环境标准以及资源能源总量与强度双控制度等措施。”陈吉宁认为，通过这些措施，可以不断优化发展的空间布局，发挥对区域重大生产力科学布局的导向和约束作用，全面节约和高效利用资源能源。

第三，改革环境治理基础制度，推进环境质量改善。陈吉宁指出，在“十三五”期间，要建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可证制度，改革环境影响评价等有关管理制度，形成有效衔接、运行顺畅、简便高效的管理制度体系；要建立健全污染防治区域联动机制、环境保护市场体系、评价考核和责任追究制度等。

第四，改革环境监管方式，提升监测监管执法能力。陈吉宁指出，从今年开始，将对省级党委和政府及其有关部门开展环保督察巡视，推动地方党委政府落实保护生态环境的主体责任。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，从体制机制上解决一些地方政府重发展、轻环保和有法不依、执法不严、违法不究的问题。适度上收生态环境质量监测事权，建立全国统一的实时在线环境监控系统，到2020年，全国生态环境监测网络基本实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖，各级各类监测数据系统实现互联共享。

第五，全面推进信息公开，倡导全民参与。他认为，“十三五”期间，要加强资源环境国情和生态价值观教育，不断提高公民环境意识。推进绿色消费革命，引导公众向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式转变。

全国政协常委、九三学社中央副主席兼秘书长印红：

以专业思维、专业方法保护好自然生态资本

“《建议》着眼可持续发展，着力提高发展质量，着手解决发展中的突出问题，令人备受鼓舞，充满期待。”在接受本报记者采访时，全国政协常委、九三学社中央副主席兼秘书长印红这样表示。她认为，《建议》中一个亮点是提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五个发展理念，“简练的十个字，相融为一个整体，是国家发展适应新常态的座右铭；是在总结历史并应对现实的基础上提出的，是执政党新时期发展理念的宣誓。”

印红注意到，《建议》中涉及生态文明建设的专门章节以“坚持绿色发展，着力改善生态环境”为标题。“这其实代表了一种理念，即‘十三五’时期的生态文明建设，包含促进发展的绿色化和促进绿色生态资源发展两方面的行动。”

她解释说，发展的绿色化通常指节能减排、清洁生产等，可直接贡献于环境治理，实际上是在做“减法”；绿色生态资源发展通常指保护生态，直接贡献于生态安全，是在做“加法”。长期以来，我国在投资自然生态、培育绿色生态资本方面一直存在“短板”。但事实上，良好的自然生态对经济、社会、文化、环境具有多重效益，既支持经济发展又改善人居生活质量，在实现绿色发展中发挥着关键作用。因此，未来“十三五”的5年中国的生态文明建设是“补欠账”与“补短板”相结合的重要机遇期。“积极作为的空间很大，也应当大有作为。”

印红认为，“十三五”期间，为落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，亟需提升绿色化的治理能力，就应把握好以下几个关键点：

首先要严守自然生态底线，发展建设坚持最小生态损耗。“严守生态底线，应当成为绿色发展的核心价值观。自然资本只能增，不能减。减轻建设开发项目的生态与环境影响，这也是最经济的。”印红建议，在开发建设中，政府应当通过制定政策、法规、规划等，履行好监管职责，要有“对破坏性开发说不”的责任担当。

其次要解决绿色贫困问题，坚守收益分配正义的生命线，养育回馈自然。

她指出，从事生态建设、自然保护的区域、当地居民、保护工作者，很少从保护中获得惠益。“如果没有因自然生态服务于社会而得到补偿，其生活、工作条件和待遇，长期处于贫困、艰苦境地，谁还会有保护自然的动力？”因此，她建议，在设立自然生态保护与利用的政策、机制时，应当体现让保护者获益、让自然生态资源权利主体或培育经营者获益的理念。自然生态旅游的收入应大部分投入生态资源保护，为自然生态保护提供资金。

再次，要通过公众与自然的接触，唤起人们对生态保护的觉悟，从而产生保护自然的具体行动。印红认为，生态教育往往要在大自然中进行才能收获更好的成效。要真正改变人们的行为，就要让他们到自然中去触摸、去感悟、去学习，让他们在大自然中亲身经历生态保护的动人故事，再将这些故事分享给更多人。“应该通过自然解说、自然体验方式，促进旅游者生态道德观的建立，让人们了解生态科学知识、了解区域自然生态形成发展规律以及对当地发展的意义作用。在大自然中学会珍惜。”

同时，要以专业思维、专业方法保护好自然生态资本。印红指出，绿色发展需要对空间分级管理并控制土地利用方式与强度。不同空间对应不同的管控措施。因此“十三五”期间，要严格监测与动态管理，围绕自然生态系统健康要求，从规划设计好、建设施工好、运营管理好三方面科学推进绿色发展。

在规划设计方面，印红着重提出，“十三五”期间要重视主体功能区规划的落实。要按照“多规合一”的理念，加强经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划、主体功能区规划等统筹协调，使主体功能区规划最终落地实施。

在《建议》中，“建立产业准入的负面清单”成为一大亮点。印红表示，除考虑未布局地区的产业准入外，“十三五”期间也要关注已经布局形成的产业或企业如何退出、安置的问题。“要按照主体功能区规划要求，严格标准，该转产的转产，该下马的下马。”

此外，对于即将正式出台的各级“十三五”规划，印红提醒，规划不是各地方、各部门工作职能的简单叠加，不是简单的“拼盘”。应紧扣五个发展理念，瞄准发展中面临的核心问题、重点问题、难点问题，打破行政界线、行政壁垒，按客观规律办事，形成一个内在紧密联系、科学融合、协调发展的整体。

全国政协委员、中国矿业大学(北京)副校长姜耀东：

在环保和生存之间找到最佳平衡点

“在五年规划中有一篇专门对生态文明建设进行规划，这在新中国成立后的前十二个规划中是从来没有过的，说明了党中央把生态环保放在了空前的高度。”谈到对《建议》最为深刻的印象时，姜耀东表示。

作为十八大后党的第一个五年计划，《建议》重点强调生态文明建设，并且从促进人与自然和谐共生、加快建设主体功能区、推动低碳循环发展、全面节约和高效利用资源、加大环境治理力度、筑牢生态安全屏障六个方面进行了全面规划。通过“十三五”规划，将生态文明建设的理念具体化、规则化、操作化。

“有了‘十三五’规划中生态文明建设的具体措施的提出，很显然未来的‘十四五’、‘十五五’规划中必然还会有生态文明、绿色发展的篇章。”姜耀东认为，“从这个意义上讲，如果说十八大吹响了‘生态文明建设’的集结号，‘十三五’规划则是吹响了建设美丽中国的沖锋号。可以肯定，创新、协调、绿色、开放、共享这五大发展理念将在相当长的一个时期内引领着中国社会的深刻变革和中华民族的伟大复兴，或者说在中华民族的伟大复兴进程中，生态文明和绿色发展是一个不可或缺的元素。”

面对目前的形式，姜耀东认为，“十三五”期间，在生态文明建设方面迫切需要解决三个方面的问题：

首先是观念问题。“要让我们的每一位公民把生态文明作为行为准则和主张信仰，无论是政府官员还是普遍百姓，每个人都能从灵魂深处重视生态环境意识，让环保意识指导我们的日常生活。”为了达到这个目标，姜耀东指出，生态文明教育是当务之急。

他解释说，文明的基础在于教育。生态文明教育对于生态文明建设具有先导性和基础性作用，同时生态文明教育要依靠生态文明教育制度来促进。“由于当前我国生态文明教育制度建设相对滞后，一定程度上影响着生态文明教育的有效实施与发展。因此未来需要发挥各级各类学校和社会教育机构的积极性，充分利用互联网、云计算、大数据、移动终端、微博、微信等技术和手段，进行全方位的生态环境教育，让所有公民都能得到良好的生态文明教育，从而保障生态文明教育的全面推进。”

其次“十三五”期间，要关注如何把“绿水青山”转变为“金山银山”的问题，即我们的经济发展如何转型升级的问题。

姜耀东指出，要实现到2020年全面建成小康社会以及实现7000多万贫困人口全部脱贫的目标，就要求保持经济中高速增长，因此经济发展仍是第一要务。其中开发西部是关键。但目前西部大部分地方是未开发的、欠发达的绿水青山地区，因此在西部大开发过程中，处理好经济发展与环境保护的关系就至关重要。

“要在开发西部的过程中避免走破坏环境的老路，避开‘高投入、高消耗、高排放、低效益’的粗放发展方式，通过西部的能源、资源优势，通过财政税收政策措施，以服务化、信息化、融合化、生态化为方向，在西部开发中促进经济增长由要素驱动向创新驱动、低成本竞争向质量效益竞争、粗放制造向绿色制造、制造经济向服务经济转变。”

此外，姜耀东认为，“十三五”期间一个重要问题是“用智慧处理好生态文明建议和社会稳定发展的关系”。

他指出，中国民族复兴是一项复杂的系统工程，生态文明建设只是其中的一个子系统。在生态文明的建设过程中必然会遇到各种困难和矛盾，必须用智慧解决，必须在环保和生存之间找到最佳平衡点和最大公约数，加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究。“比如在解决煤炭污染环境问题的时候，必须要考虑到我国能源安全和煤炭行业近六百万职工的生活稳定问题。这意味着发展不仅要讲速度讲效益，更需要在增长与保护、局部与整体、当前和长远之间，找到最佳平衡点。”

中国工程院院士、中国环境与发展国际合作委员会中方首席顾问沈国舫：

将环境风险纳入到宏观综合决策体系

在刚刚结束的国合会2015年年会上，中方首席顾问、中国工程院原副院长沈国舫院士代表国合会汇报了2015年年会给中国政府的建议草案。沈国舫表示，政策建议是每年国合会的一个重头戏，今年政策建议的总体内容就是要坚持绿色化的战略，将绿色化的理念全面、深刻、具体地融入到“十三五”国民经济和社会发展规划当中去。

沈国舫指出，“十三五”时期，是我国全面建成小康社会的收官期，是百年中国梦的圆梦期，是适应新常态的开局期，也是绿色转型的窗口机遇期，但是在“十三五”期间也有诸多矛盾的叠加，是任务艰巨严峻的挑战期。生态环境质量是全面建成小康社会的短板和瓶颈，要实现2020年生态环境质量得到总体改善的目标，未来需要更大的环境保护力度，更多的资源投入和更强的治理能力。

据沈国舫介绍，根据他们的研究，建议在“十三五”规划的制定过程中，强化资源环境部门和相关咨询机构、非政府组织和公众的参与力度和作用，增强绿色主张的声音；在“十三五”规划的结构上突出生态文明建设、环境保护和绿色发展的相关内容和地位；高度关注构建绿色产业体系；着力创造促进绿色增长的新机制；建立绿色化的评价指标和必要的约束性指标；注重规划的系统性和协调性等。

在推动国家绿色转型方面，沈国舫认为，要把提高环境治理能力作为突破口，做到以改善环境质量为核心，重构科学有效的环境管理制度体系；加快资源环境行政体制改革的步伐，使之与生态文明建设任务相匹配；提升各级环境管理部门政策的执行能力，特别是强化环境监测监管能力；提升环境管理的信息化能力；提升市场绿色创新和内化环境外部性的能力；培育社会组织和公众参与环境保护的能力以及提高绿色科技创新研发和应用能力。

在改革创新绿色金融方面，沈国舫指出，要加快构建绿色金融体制机制，构建绿色金融的保障体系，尽快启动包括收费、定价等绿色金融改革，明确“十三五”期间绿色金融改革重点任务，推动重点领域实现优先突破，如建设绿色银行、发展绿色债券、建立绿色基金等。

在法治建设方面的，沈国舫建议要建立保障生态文明建设的立法和执法新模式，完善生态文明法律制度和体系建设，强化执法体制和执法能力，提高执法实效。

此外，沈国舫还提出应构建完善高效的环境风险决策和管理体系，设立高层次的国家环境风险管理委员会，将环境风险纳入到宏观综合决策体系中。

在具体的政策建议中，国合会提出要聚焦短寿命气候污染物和非道路移动源。制定并完善短寿命气候污染物和非道路移动源的政策法规和排放的标准体系。尽快组织实施国家清洁柴油机的行动计划。强化行业减排的国际合作和科研技术创新；建立健全土壤环境标准体系，提升土壤环境监管能力。建立特殊的责任机制和基金机制来解决历史遗留的土壤污染问题。完善土壤环境保护的激励机制，构建政府企业公众共治共赢的土壤环境管理模式。